岳阳县检察院案管办  易 茗

随着全国检察机关统一业务应用系统的全面应用，司法实践与统一业务应用系统的冲突与矛盾日益显现。岳阳县检察院案管办在工作中遇到了一些具体问题，如出现未被羁押的犯罪嫌疑人不到案的情况下，如何在统一业务系统中进行操作的问题，值得我们思考，有必要进行探索。

【一】不到案的现象及原因

未被羁押的犯罪嫌疑人不到案的情况概括起来有以下情形：一种是在受案阶段到案而起诉阶段不到案，第二种是在起诉阶段到案而在法院审理阶段不到案。

自岳阳县院全面实施统一业务应用系统近1年来，共遇到5起未羁押的犯罪嫌疑人在受案时能到案，而到了审查起诉阶段不到案的现象，有2起犯罪嫌疑人到了法院开庭审理时拒不到案的情形。

导致未被羁押的犯罪嫌疑人不到案现象的原因主要有以下几点：一是犯罪嫌疑人的法律意识不强，不了解刑事诉讼程序，很多犯罪嫌疑人认为只要没被关押，自己的案子就已经了结了，因此在办完取保等措施后，不假外出、失去联系的现象时有发生；二是采取羁押以外的强制措施对于犯罪嫌疑人没有很强的约束力，致使犯罪嫌疑人无视于各种约束保证条款。例如采取保证金保证的取保候审措施，犯罪嫌疑人认为交纳的保证金是罚款，公安机关没收了保证金，案件就了结了，而实际上公安机关也会找各种理由没收保证金，对于以保证人保证的或采取监视居住等措施的，则更加没有强制力了；三是也不乏有犯罪嫌疑人因害怕受到刑事追究而恶意潜逃或故意不到案的情况；四是基层公安、司法机关事务繁多，警力明显不足，办案民警疲于应付，造成未被羁押处于“散养”、“游离”状态的犯罪嫌疑人脱离监管的现状普遍存在。

【二】实行统一业务系统之前和之后的处理方法及其优势与弊端

在工作实际中我们会遇到各种不以常态体现的案例，不断挑战我们有工作方法和解决问题的能力。以前遇到犯罪嫌疑人不到案的问题可能不算难题，但是实行统一业务系统以后，所有案件流程都必须进行网上录入，不允许网下操作，从而产生一些工作实际与软件系统应用的冲突和矛盾。

一、犯罪嫌疑人在起诉阶段不到案的处理方法比照

（1）以前的处理方式：在没有实施统一业务应用系统以前，犯罪嫌疑人在起诉阶段不到案时，我们可以直接将案件退回公安机关，或直接向侦监部门提请逮捕，也可以决定中止审查，待犯罪嫌疑人到案后可立即恢复审查起诉程序。因为以前只有案件签收、登记制度和报表录入制度，不存在案件流程操作的难题，当出现嫌疑人能够到案的情况就可以立即恢复诉讼程序。

但是由于案件的操作流程不透明，在报表系统中只要体现了 “中止审查”就似乎结案了，处于无监督状态，公安机关往往不会花费太多的警力在这类轻刑案件上，如果不进行专门清理和督查，案件可能就会不了了之，形成执法监督的空白。

（2）后来的处理方式：一是由公诉部门直接向侦监部门提请逮捕，二是由公诉部门退回公安机关，督促公安机关将犯罪嫌疑人传唤到案或者由公安机关向侦监部门提请逮捕后追逃到案。实行统一业务系统以后，所有案件必须进行网上操作，每一起案件的流程都可以很直观的实现网上监控，便于我们全程跟踪、监督案件的规范执法。

但是这两种处理方式都会占用一个月的诉讼期限，且退补和撤案理由中都没有犯罪嫌疑人不到案的法律依据，所以在实际操作中为了不超期办案，我们在统一业务系统流程操作中一般会以退回公安机关补充侦查的形式体现，这样可能导致公安机关对案件久拖不决，从节约诉讼成本、规范执法和保护当事人的诉讼权益来说都是不妥当的。

例如我们受理的犯罪嫌疑人李某某盗窃案，因其系未成年人被我院作出不批准逮捕的决定，受案以后犯罪嫌疑人因手机联络不通畅没能到案，公诉部门便以犯罪嫌疑人经传唤不到案为由，再次向侦监部门提请逮捕。然而就在侦监部门受理此案时，公安机关联络到了犯罪嫌疑人并将他直接带到检察机关，经核实犯罪嫌疑人并非主观原因不到案，而是由于手机联络不畅失去联系。遇到这样的特殊情况，我们一时都不知该如何处理。因为犯罪嫌疑人是未成年人，并非主观原因不到案，同时，其另一个同案未成年犯罪嫌疑人已被作出不起诉决定。于情于理考虑，此时侦监部门无论作出批准逮捕和不批准逮捕都面临着进退两难的法律尴尬。

二、犯罪嫌疑人在法院审理阶段不到案的处理方法

（1）以前的处理方式：当犯罪嫌疑人在开庭审理时不到案时，法院裁定一般会中止审理并将案件退回检察机关，我们收到裁定书和案件后直接将案件退回公安机关，要求公安机关提请逮捕或采取措施促使嫌疑人到案。由于以前只有报表录入系统，即使案件中止审理后退回检察院，在报表系统里也不需要体现，我们只需填写送达回证，直接将案件退回公安机关签收就可以了。

但是，同样的问题是由于诉讼程序体现不透明，缺乏监督，导致案件退回公安机关之后就可能消失得无影无踪了。

（2）后来的处理方式：一是法院可以直接决定逮捕，由公安机关执行；二是法院裁定中止审理，待犯罪嫌疑人到案后恢复审理；三是法院裁定中止审理并退回检察院，由检察院退回公安机关处理。由于案件的所有流程都必须在统一业务系统中体现，所以案件到了哪一个诉讼阶段都一目了然，如果法院超期审理或公安机关超期办案都能及时进行跟踪监督。

但是出现的问题是，由于案件的流程节点一旦进行网上操作后就不可撤回，产生无法逆转的情况，案件移送法院后因中止审理再退回检察院就产生网上流程操作的难题。

例如我们受理的付某某盗窃案，此案原本属于一个轻刑案件，付某某入户盗窃并未盗窃到财物，被公安机关取保候审，在检察机关都能到案，但是在法院开庭时却经多次传唤均未到庭。法院遂裁定中止审理，并将案件退回我院。由于统一业务应用系统中对于已经提起公诉的案件，除了判决裁定审查外没有其他可以操作的流程节点了，公诉部门在收到退回的案件之后不知该如何进行流程操作。我们为此向上级部门请示，最后只能由本院技术部门在管理后台将此案退回流程节点，然后操作同意公安机关撤案，再由公安机关重新提请本院侦监部门批准逮捕进行网上追逃犯罪嫌疑人。但我们认为这样只能算是一个权宜之计，实质上是不规范的流程操作，因为公安机关撤案的理由并没有犯罪嫌疑人不到案的法律依据。

【三】解决问题的对策

从上述列举的现象和存在的问题来看，似乎应用统一业务系统给我们的工作带来了很多的“不方便”，但是我们更应当看到，统一业务系统的全面实施和应用，其目的是要求执法行为更加规范，提高办案质量和效率，使得每一个办案流程都直观、透明化，防止和杜绝执法办案的随意性和违法违规操作的可能。我们以前某些案件的流程操作的确是不符合法律规定的，也是不规范的。如何既遵守执法办案的规范操作又处理好与司法实践的矛盾呢？为了完善我们的工作方法，作出如下应对策略：

1、把好受案关确保嫌疑人到案。

未被采取羁押措施的犯罪嫌疑人一般有两种类型：一类是属于法律规定不能羁押的；二类是属于无逮捕必要或系未成年人而未采取羁押措施的。对于第一类犯罪嫌疑人，我们在受案时依据不同的情形，对涉毒犯罪的重症患者，要求公安机关将犯罪嫌疑人收押在岳阳县特殊重症患者收治中心，对于其他患有严重疾病的，要求公安机关提供由指定医学鉴定机构出具的因严重疾病不宜关押的医学鉴定意见，否则不予受理。对于第二类未羁押的犯罪嫌疑人，我们要求公安机关将犯罪嫌疑人随案带到检察机关，或当场电话联系犯罪嫌疑人，确定可以到案，否则不予受理。这样首先在受案环节尽量保证犯罪嫌疑人到案。

2、做好与公安和法院的协调。

犯罪嫌疑人在受案时可以到案，但是不能确保在诉讼过程中出现意外情况。当嫌疑人不到案时，除了要考虑统一业务系统流程操作的问题，更重要的是要做好与公安机关和法院的协调关系。积极友好的协调工作对于处理此类棘手问题相当关键，实践中往往是由于与公安、法院的协调不通畅，导致案件长久搁置。如果在起诉环节犯罪嫌疑人不到案，检察机关积极主动与公安机关协调，最大限度的利用公安机关的力量将犯罪嫌疑人传唤到案，尽量少进行退补、撤回或由公诉部门直接提请批准逮捕的流程操作，避免因双方推诿导致案件久拖不决；如果在审判环节不到案，则既要积极与法院协调也要与公安机关协调，我们的做法是由主管检察长牵头与公安、法院三家召开联席会，共同形成处理此类案件的规范性文件，明确如果法院受理案件5日以后出现犯罪嫌疑人不到案的情形，则不得将案件退回检察机关，而应当直接决定逮捕，由公安机关执行，尽量避免检察机关收到退回的案件后，无法进行流程操作的尴尬。

3、加强对侦查机关的法律监督。

在出现犯罪嫌疑人不到案的情形之后，我们案管部门积极加强对案件法律流程的监管和实体监督，如侦查机关有退补超期现象时，督促公诉部门及时发出纠正违法通知书，有严重超期现象时，建议侦监部门及时介入进行法律监督，发出检察建议，敦促侦查机关积极履职，尽快将未到案的犯罪嫌疑人传唤或追逃到案，防止侦查部门消极、拖延办案或以其他处理方式违法、违规办案，确保诉讼程序的顺利进行。

4、建议完善统一业务系统操作规范。

统一业务系统软件在开发过程中不可能会全面的预料到所有司法实践中遇到的可能情形，因此，在操作规程上也有需要进一步改进和完善的地方。我们将工作中遇到的问题以书面报告形式及时向上级院进行反馈，建议在以后的统一业务应用系统升级研发时应当考虑特殊情况下流程节点的可操作性，譬如法院以犯罪嫌疑人不到案为由裁定中止审理将案件退回检察机关时，在统一业务系统中如何进行流程操作的问题等等，期待实现依法、规范、高效的案件操作流程。

【四】引发的思考和探讨

我们认为以上的应对措施虽然在工作中起到了一定的作用，但尚不能达到最佳的法律效果和社会效果，不足以从根本上解决这一司法现状。逐本溯源，我们认为应当在法律上进行查漏补缺，填补法律空白，探讨增加法律条款或司法解释来逐渐完善监督犯罪嫌疑人到案制度。针对造成犯罪嫌疑人不到案的成因，拟提出以下几点建议：

1、法律规定对于未被羁押的犯罪嫌疑人不到案以后的处罚力度不够。犯罪嫌疑人不到案，即使后来被传唤或者被网上追逃到案，没有受到惩处的法律规定，造成犯罪嫌疑人对法律并没有畏惧感。建议：以法律条文或司法解释作出相关规定，对于不到案的犯罪嫌疑人可以采取根据其情节加重其原来刑罚5%至30%的处罚或者缴纳罚金等等其他从重处罚措施，以加大法律的威慑力，是有效防止犯罪嫌疑人不到案的手段之一。

2、法律对于采取羁押以外的强制措施规定的可执行力不强。建议：司法解释作出相关规定，如取保候审，采取保证金保证时，保证金的金额应大幅度提高，且保证金必须随案移送，保证金的没收与退还必须经法院最后的生效判决才能确定，公安机关在法院判决前不得先行没收保证金；采取保证人保证时，应当将保证人的连带保证责任具体细化，其所保证的犯罪嫌疑人不到案的，除犯罪嫌疑人要受到处罚外，保证人也要承担保证不力的法律责任，需要根据情节缴纳适当罚金或对具有公职的保证人予以警告等行政手段的处罚等等；对于采取羁押以外强制措施的，如果犯罪嫌疑人违反取保候审、监视居住等规定的，不得被不起诉或判处缓刑，并可以责令其缴纳一定数额的罚金，以法律形式保证强制措施的可执行力度。

3、司法机关对于未被羁押的犯罪嫌疑人的监管力度不够。建议：一要加强基层公安、司法机关的警力配备，要确保有专门的部门或机构负责对采取取保或监视居住等强制措施的犯罪嫌疑人的监管等事务；二要加大公、检、法、司的执法联动机制，既做到各司其责，又做到协手联动，有控制力、有威慑力，形成齐抓共管的局面,避免互相踢球，懈怡失职，给犯罪嫌疑人制造法律空档，造成执法不力; 三要明确对于取保候审或监视居住等强制措施有监管职能的部门应当承担一定的监管责任，可以对单位、部门采取行政激励手段，优则奖，劣则罚，监管工作的好坏与单位年终考评和奖惩挂勾，以表彰奖励、评先评优或通报批评等形式体现，有效督促监管部门积极履职，确保从本源上防止犯罪嫌疑人脱离监管不到案。

以上是笔者根据工作实践，对未羁押的犯罪嫌疑人不到案现象之浅见，如有不当之处，敬请批评指正。

2014年10月10日